自我国首只政府投资基金设立以来，在国家政策推动下，全国各地不断创新财政支持方式，政府投资基金得以高速发展，在服务实体经济、促进产业升级与创新创业等方面发挥了重要引导和支持作用。

根据清科创业（股票代码：01945.HK）所属清科研究中心的数据统计，到2024年上半年为止，全国范围内共设立了2,126只政府引导基金，其认缴资金总额达到约7.40万亿元。若不计入PPP基金，则产业类和创投类的引导基金数量为1,975只，认缴规模约为6.15万亿元。

与此同时，部分政府投资基金在实际操作中面临功能重叠、投资方向与当地产业契合度低等问题，这些都对财政资源的配置效率和使用效益产生了不利影响。

值得注意的是，最近一份专注于政府投资基金的国家层面的政策文件，是财政部于2020年发布的《关于加强政府投资基金管理 提高财政出资效益的通知》（财预〔2020〕7号），至今已近五个年头。

2025年1月7日晚间，国务院办公厅正式发布了《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》（国办发〔2025〕1号，以下简称《指导意见》），该文件从总体要求、明确定位、健全分类分级管理机制、强化统筹协调、提高专业化市场化运作能力、完善退出机制、加强内部控制建设以及组织保障等八个方面，提出了二十五条具体措施。

在当前的经济环境下，《指导意见》从国家高度清晰界定了政府投资基金的定义、角色和发展路径，为政府投资基金如何在保持政策导向的同时提升市场化水平，以及实现更高质量、更可持续的发展，提供了及时的指导和方向。接下来，源起基金将对《指导意见》的核心内容和重点亮点进行深入解读。

严控政府投资基金新设数量，并首次明确分级分类管理要求

针对国内政府投资基金同质化严重、与地方产业基础不匹配等问题，《指导意见》也明确了引导方向。

在基金设立方面，此次文件要求各地政府投资基金的发起及设立应严格审批，需要充分考量基金必要性和合理性，基金规模和出资安排应与本地区财力、资源禀赋相匹配。审批流程上，国家级、省级和地市级需同级政府批准，而县区级政府投资基金则需上级政府审批。

除此之外，县区级政府投资基金的设立还要求当地财政实力雄厚，具有一定的资源禀赋，严格控制县区级政府投资基金和管理人的新增设立。

预算管理方面，一方面加强了对财政预算之外部门的资金管理，如党政机关、事业单位不得以任何形式新设基金。另一方面政府投资基金的设立规模和后续出资安排也需要严格评估，要求财政部门结合当地已设立基金情况和财政承受能力而定，平衡财政出资与投资节奏，避免出现资金闲置或紧张。

在分类管理方面，本次指导意见明确了不同类型政府投资基金的差异化管理举措，对创业投资类基金给予更多利好政策，如提高政府出资比例、放宽基金存续期要求、延长基金绩效评价周期等，而产业投资类基金则根据产业类型、阶段、分布特点等内容而定。

鼓励建立政府投资基金容错机制

为了更有效地融合有效市场与有为政府的力量，并提升政府投资基金的市场化运营程度，《指导意见》提出了三项关键性策略。在基金管理架构与职责划分上，该文件明确指出，政府投资基金应当通过市场化途径挑选具备专业技能、投资实力及管理能力的基金管理人。

在制度建设层面，为了构建一个鼓励创新、宽容失败的良好环境，文件强调政府投资基金应接纳合理的投资风险，并建立覆盖基金整个生命周期的绩效评估体系，特别指出“不应单纯依据单个项目或单个年度的盈亏来判断绩效”，而应尊重基金的运作规律，倡导建立基于尽职合规责任豁免的容错机制，并优化免责的认定标准和流程。

此外，在投资管理层面，《指导意见》提出了以下两点：

一是新成立的政府投资基金可以选择母子基金结构或直接投资项目的方式进行投资，尤其鼓励创业投资类基金采用母子基金模式，而子基金则原则上应直接投资项目，但对于政府投资基金参股母基金的具体形式则未给出明确指示。

二是为了推动全国统一大市场的构建，文件放宽了对基金及其管理人的限制，提倡不以招商引资为单一目的设立政府投资基金，并鼓励取消对基金及管理人注册地的限制，以及降低或取消返投比例等要求。

促进“投资－退出一再投资”良性循环

近年来，随着我国早期政府投资基金相继步入退出阶段，一系列问题如退出渠道狭窄、退出机制不完善等逐渐浮出水面，严重阻碍了财政资金的有效回收与再利用。

针对这一现状，《指导意见》着重强调了构建系统化、市场化的政府投资基金退出机制。一方面，它提出要研究并制定政府投资基金的退出政策指南，以完善各类基金的退出政策框架，并要求基金管理人建立并执行退出管理制度，规划具体的退出策略。

另一方面，在延续《管理办法》精神的基础上，明确了政府出资在退出时应遵循章程或合伙协议的规定；对于缺乏明确约定的情况，则由原先依赖具备资质的资产评估机构评估出资权益以决定退出价格的做法，转变为依法依规进行评估，并采用市场化手段确定交易价格。

同时，《指导意见》进一步强调了平等对待原则，要求政府投资基金在收益分配与损失分担上公平保障所有出资人的权益，特别是社会资本的合法权益。

为了探索更加顺畅的退出路径，相关措施涵盖了简化项目退出流程、优化基金份额转让的定价机制与评估体系等方面。

该文件首次就政府投资基金的存续期限与接续投资提出了政策导向，明确指出政府投资基金应发挥长期资本与耐心资本的作用，以及在逆经济周期中的调节作用，特别是在特定领域内可采用接续投资的方式。

这为政府投资基金的延期退出、长期资本与耐心资本的培育，以及政府投资基金的持续发力提供了明确的指导方向。